浅析如何做好留置审批工作

《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）第四十三条规定，“设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准”，这是保障留置措施从严规范使用的重要制度性安排。深入研究留置审批的操作程序、审核标准、工作要求，对于保障留置措施审慎稳妥使用、监察调查依法有效开展具有重要现实意义。

在留置审批标准上应做到“三个明确”

只有明确审批标准，留置审批工作才能有的放矢。笔者认为，在留置审批标准方面，应做到“三个明确”：

明确审批范围。根据监察法第四十三条的规定，市县两级监察机关采取留置措施均应报上一级监察机关批准。同时，考虑到监察法第十七条规定“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖”，为防止出现设区的市级监察机关将本级管理的监察对象指定下级监察机关管辖从而规避上一级监察机关审批的现象发生，县（市、区）监察机关拟对上级监察机关管理的监察对象采取留置措施的，应提级报省级监察机关进行审批。

明确报批要求。设区的市级以下监察机关拟采取留置措施的，应按照规定制作《使用留置措施审批表》，附被调查人涉嫌严重违法犯罪事实情况报告、主要证据材料原件或复印件、使用留置措施实施方案、安全预案，按程序报监察机关主要负责人签批后（其中对同级党委管理的监察对象采取留置措施的，须报告同级党委主要负责人批准），报上级监察机关承办部门办理。

明确审批要点。根据监察法第十五条关于监察对象界定、第二十二条关于适用留置措施条件、第四十四条关于被留置人员合法权益保障等方面的规定，上级监察机关承办部门开展留置审批应做到“七审七看”：一审报批形式要件，看使用留置措施审批表、被调查人涉嫌严重违法犯罪事实情况报告、主要证据材料原件或复印件、使用留置措施实施方案、安全预案等材料是否齐全、签批程序是否到位；二审对象主体身份，看是否为监察法第十五条规定的六类监察对象或第二十二条规定的涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员；三审涉嫌违法犯罪问题性质，看拟留置的被调查人是否涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，拟留置的涉案人员是否涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪；四审已经掌握的事实及证据，看已经掌握的部分违法犯罪事实是否清楚、证据是否确实充分；五审尚未查实的问题线索情况，看是否仍有重要问题需要进一步调查；六审采取留置措施必要性，看涉及案情是否重大复杂，拟留置的被调查人或涉案人员是否存在可能逃跑、自杀，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据，可能有其他妨碍调查行为等情形；七审使用留置措施实施方案和安全预案，看拟留置对象健康状况研判是否到位，控制拟留置对象到留置场所的组织领导、人员力量、后勤保障等是否到位，拟留置对象到案后的看护方案、医疗保障方案、突发情况处置方案等是否安排到位。

在留置审批程序上建立“三项机制”

只有规范审批程序，留置审批工作才能行稳致远。笔者认为，在留置审批程序方面，可以探索建立“专人初审、集体研究、领导签批”审批模式。

实行专人初审制。省市监察机关承办部门在接收下级监察机关呈报的留置审批材料后，由承办部门负责人指派2-3人对有关材料进行审核，并确定1名主审人，审核工作完成后由主审人提请承办部门负责人召集会议集体研究。

实行集体研究制。由承办部门负责人主持召开留置审批专题会，参与初审人员参加，会议实行民主集中制，主审人先行汇报，其他参会人员充分发表意见，会议主持人集中形成讨论意见，所有人的发言和意见均记录在案，主审人根据会议研究情况起草《留置审批建议》和《留置审批审核讨论记录》。

实行分层签批制。承办部门将《留置审批建议》《留置审批审核讨论记录》以及下级监察机关报送的留置审批材料呈委领导签批意见，对下一级监察机关管理的监察对象采取留置措施的，由本级监察机关主要负责人签批；对其他人员采取留置措施的，由本级监察机关相关负责人签批。领导签批后，《使用留置措施审批表》原件交下级监察机关，《使用留置措施审批表》复印件及有关材料存档备查。承办部门每月底将当月审批下级监察机关采取留置措施情况汇总，报经委主要负责人签批后，向本级纪检监察机关领导班子成员通报。

在留置审批质效上处理好“三个关系”

只有保证审批质效，留置审批工作才能有为有威。笔者认为，在留置审批质效方面，要着力提升审批的及时性、公正性和安全性，妥善处理好“三个关系”：

妥善处理质量与时间的关系。留置审批处于监察立案和采取留置措施两个关键节点之间，时间紧、要求高。在实践操作中应注重在质量与时间之间寻求最佳平衡，一方面坚持时间服从质量，按照“七审七看”的要求对所报送材料进行全面细致审核；另一方面在保障质量的前提下，可以采取下发留置审批报批材料模板、隐匿拟留置对象姓名职务提前沟通案情等有效措施，尽可能压缩审批时间，有效防范拟留置对象立案后至留置前空档期的安全风险。

妥善处理信任与监督的关系。信任不能代替监督，监督不代表不信任。应坚持将信任与监督有机结合起来，一方面要求参与留置审批人员遇有监察法第五十八条规定的四类需回避情形之一的，自行申请回避；另一方面对参与留置审批人员的籍贯、出生地、曾经工作的地方和单位等信息进行全面汇总，在分配审批任务和安排参与研究时统筹考虑，防范潜在风险。

妥善处理办案与安全的关系。安全工作无小事，确保留置安全是必须牢牢守住的底线。要切实强化“没有安全就没有办案”的理念，将安全审查摆在留置审批的重要位置，坚持拟留置对象身体状况不明或患有严重疾病的不批，留置场所软硬件条件不符合安全要求的不批，看护力量达不到比例和要求的不批，采取留置措施工作方案和安全预案不具体、针对性不强的不批，确保审查对象和涉案人员“双安全”。（湖北省纪委监委案件监督管理室）