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探索推进全周期城市管理

为了提升治理水平,北京市海淀区整合区域内各政务系统,将信息资源集纳整合,开发“城市大脑”综合系统,打造新型智慧城市。海淀(中关村科学城)城市大脑展示体验中心集中展示了海淀“城市大脑”的典型案例和阶段性成果。图为3月10日,在海淀(中关村科学城)城市大脑展示体验中心工作人员操作相关设备。新华社记者 任超 摄

城市全周期管理,是在传统规划、建设、管理等偏硬件功能的基础上,更加注重规划、建设、管理活动和运行与服务、维护与优化、升级与更新等更长周期城市治理活动和过程的联动,注重多元动态的治理结构对城市产生的综合绩效。作为城市治理者,如何把“全周期管理”意识贯穿工作始终?围绕这一主题,本报记者专访了北京大学政府管理学院副教授、北京大学中国城市管理研究中心副主任张波。

快速动员、全民出击,是国家制度优势所在

要有迅速的社会整合和社会动员能力,有良好的多方案预案体系和平时的认真演习操练打底子,遇事才会避免仓促应战、挂一漏万。

记者:突如其来的疫情,导致出现资源挤兑,令城市服务措手不及。在重大公共卫生事件、自然灾害等突发情况下,城市应急管理应注意哪些要点?

张波:随着疫情的全球蔓延,人们对它有了更深刻的认识。如此重大、突发、未有先例的疫情冲击,任何城市都很难说有足够准备。新冠病毒传染性强,其在较短时间感染的人群数量,是任何一个医疗体系都很难从容承担的。民众的紧张乃至恐慌,都是正常的应激反应和情绪流露,关键是如何疏导。

从城市应急管理的角度看,政府要提高信息透明度,敢于向公众说明潜在风险,各种信息一定要清晰、及时、准确,这是减低恐慌的首要因素。其次是要加强各类供给保障。良好的生产动员能力和持续保障预期,充足的货品,稳定的价格,重要物资(如本次的口罩)适时适度的临时限制性购买保障政策,都是稳定舆情、稳定预期的关键要素。再者,治理体系必须高效,要有迅速的社会整合和社会动员能力,有良好的多方案预案体系和平时的认真演习操练打底子,遇事才会避免仓促应战、挂一漏万。

记者:特大城市客观上是否更容易导致疫情扩散?

张波:疫情突发后更容易扩散的问题,要辩证来看。一些城市暴露了相关问题,但这并非都是因为“大”所直接导致。已有研究显示,大都市内部的疫病传播是非均匀、非线性的,少数重点地区会成为关键节点,少数超级扩散者会成为关键传播者。例如学者对2013-2017年西非埃博拉病情传播的研究发现,超级传播者仅占整个感染群体的3%,但它导致的感染病例却达61%;对2009年香港H1N1病毒传播的研究发现,地理距离并不能很好地衡量时间序列的相关性,也就是传播不一定是邻域优先的。在传播过程中,一些社区扮演了“超级传播者”的角色。因此,城市大、人口密,只是疫情大范围传播的条件之一,但既不是充分条件,也不是必要条件。关键节点、重点人群聚落的组织管理,对传播链条具有很大影响。在黄金时间识别潜在的超级传染者和关键节点至关重要。比如天津市宝坻区在此次疫情中,及时识别并阻断了“百货大楼”疫情的蔓延。

特大城市和都市圈、城市群的发展模式,从经济效率上肯定是有效且高效的。京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等国家战略,实际上都是在肯定和推进规模化、协同化的发展。无论是中国城市化的实践还是学术研究的结论,所得到的共识都是如此。当然,任何事物都有两面性,集聚高效的副作用也存在,比如交通拥堵、人口过密、环境质量达标难度更高。这些问题需要在发展中解决,不能因噎废食。

记者:在抗疫过程中,您对哪些城市治理举措印象深刻?

张波:有效的案例有很多。比如长三角、珠三角的返工直通车,武汉顺丰小哥的“强势”自组织,天津500个一对一医疗小组,很多城市基于网格化管控城市社区,等等。这些案例,有的是政府组织,有的是企业和个人发起,有的是官产民学多元联动,都很好。

相比西方以“市场”力量放任重大事件自生演化的模式(如美国应对流感),我国“以人民为中心”、“集中力量办大事”的特点和快速动员、全民出击的模式,正是国家制度优势所在,也曾在对抗“非典”、汶川地震等灾难事件中凸显作用。这次疫情防控阻击战,又一次发挥了其优势。

摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的局部应对,积极推进“全周期管理”

“全周期管理”注重管理过程全流程,降低过程内耗;注重预判和多元政策储备,从而形成良性反馈;注重投入的有效性、高效性,切实提高城市治理能力。

记者:抗疫过程中,有地方对居民基础信息底数不清,进一步导致社区防控、物资配送等环节出现问题。对于提升基层治理能力有何建议?

张波:基层治理是城市治理的基础,我们的治理体系一定要下沉,注重依靠街道和社区,注重对志愿者和非营利组织的引导和联动,注重自上而下管理能力体系和民众自发管理创新的有机融合,实现治理优化。

管理死角问题,不能在发生问题后再去探讨,而应事先熟悉管理和服务对象,把工作做在日常,预先考虑和设想各种可能发生的情境,这样才能治“未病”。当然,对于一些问题,上位的管理者也要给予一定的容错空间,不能把基层工作压得太死,要让他们真正和老百姓融为一体,而不是陷于报表、时效的硬压力。

记者:我国一些城市,智慧门禁系统能实时对比居民信息,辅助社区人员精准“扫楼”;系统生成的疑似疫情防控隐患清单,由辖区派出所及社区工作人员进行点对点二次走访、精准核实;等等。这些是否可以看作创新城市治理手段的尝试?完善城市治理体系,需要引进哪些关键技术?

张波:技术对于管理当然有协助,但一定要注意对民众隐私的合法保护。借助科技力量参与城市应急救护可以包括很多方面。比如,动员组织城市内部既有的各类高科技设备,如各类摄像头、传感器(如水电消耗、手机信令数据等)参与城市灾情评估、研判重点区域和重点问题。要注意积极推进现代科技参与城市应急处理系统。就应急而言,建议依托北斗导航定位系统的不断完善,加大推进无人机、旋翼机、直升机使用,将伤病人员运出和医生、医疗物资运入相结合,构建立体化精准救援支持保障体系。加快AI城市模拟实验室筹建运营工作,利用人工智能实现各类应急“场景”的高度模拟、预警预判、物资消耗评断,等等。

同时,要积极推进灾备研发储备,推进应急产品的研发激励。比如在一般性的应急管理中,如地震灾害等,要注意推广储备液体创可贴(操作简单,像胶水一样,能高效延缓出血,为治疗赢得时间)、新型防护服(可以分级,防尘、防水、防高温、防病毒、防化学侵蚀等不同要求)、新一代骨水泥(骨折后救助,对50岁以上老年人非常实用,两三日即可出院,可以快速周转病房)、快速外支架固定器、生命探测仪、拼贴型新型帐篷(像积木一样,可有效组合,有多重功能)等。

记者:习近平总书记强调,要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系,树立“全周期管理”意识。如何理解“全周期管理”意识?它对我国城市治理的价值体现在哪里?

张波:“全周期管理”非常必要,也非常重要。这是从问题研判、资源动员、行动处置、监督反馈、应激处置、总结提升的全链条出发的,总的绩效最高。一定要树立系统思维,摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的局部应对做法,更不能习惯性地依靠运动性手段,要未雨绸缪,算大账。

“全周期管理”的意义在于,对各种负面冲击事件树立以“防”为主、事先化解的应对准则。就像所谓灰犀牛事件的研究表明,一个不好的事件发生之前,可能有数十次的小隐患爆发,如果能够见微知著、破润而雨,就可以最大限度避免后面的大问题。“全周期管理”注重了管理过程的全流程,注重了战略研判、前后衔接、部门对接、区域协同,缩减了管理缝隙和冲突,能够有效减低相关工作的内耗和内部阻滞;注重对情景的预判和多元政策储备,投入与判断形成良性反馈,不会措手不及;注重了绩效的总结和传播,注重了投入的有效性、高效性,具有“绿色”投入、开放共享的属性,对我国的城市治理实践具有重要意义。(韩亚栋)