公报背后的深意｜制度与治理的关系

10月31日，十九届四中全会闭幕。5000余字的全会公报中，“制度”一词出现的频率最高，多达77次；“治理”一词出现频率也很高，达到了41次。

制度和治理在公报中的高频出现，正是“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全会主题的具体反映。深入理解制度和治理的关系，有助于全面准确把握全会精神实质和实践要求。

公报明确指出，“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。” 2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中强调：“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路。后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的。”这些重要论述深刻阐明了制度和治理的关系。国家治理体系和治理能力是一个国家制度及其执行能力的集中体现，两者相辅相成。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度是治理的依据，制度的性质决定治理的方式；治理是制度的实践，制度的实践过程就是治理。

公报首次系统描绘了中国特色社会主义制度的图谱。其中，党的领导制度是国家的根本领导制度，它统领和贯穿其它12个方面的制度，即：人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义行政体制、社会主义基本经济制度、繁荣发展社会主义先进文化的制度、统筹城乡的民生保障制度、共建共治共享的社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策、党和国家监督体系。这是一个完整的制度系统。

公报明确要求，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。这里的治理，包括了治理体系和治理能力两个方面。其中，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。由此可见，治理体系是一个制度系统，包含多方面的制度；治理能力则是运用制度管理社会各方面事务的能力，也就是制度在运行中的表现。

“经国序民，正其制度。”公报指出，“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”。这说明，治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。只有有了好的制度，才有可能实现治理体系和治理能力的现代化。

另一方面，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。习近平总书记指出，“国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强”。当前我国国家制度和国家治理体系具有十三个方面的显著优势，把这些优势转化为治理效能，都离不开制度的高效执行。只有不断提高国家治理能力，才能充分发挥制度的效能，进而彰显中国特色社会主义制度的优越性。公报提出，要推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，提高推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等各项工作能力和水平。其着眼点正在于此。

为实现坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，我们必须既突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，又加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。（吴宇轩）