不作为、乱作为等违纪行为的认定

典型案例

某市环保局原党组书记、局长鹿某对企业推诿、慢作为及收受贿赂问题。某风力发电项目已取得用地批复并通过环评验收，还需经该市人民政府规委会通过。2018年4月20日至5月23日，该市政府召开三次规委会，鹿某两次以无明确依据的理由拒绝签字并缺席第三次会议，严重影响了企业的审批进度和政府工作效率；对造纸产业园某企业提出的环保审批事项不予受理，消极对待，使企业实际困难长期得不到解决；利用职务便利在企业环评预审等方面为他人谋取利益，索要企业财物。经查，鹿某还涉及其他违纪违法问题。2018年8月20日，鹿某受到开除党籍、开除公职处分，已被移送司法机关。

违纪认定

不作为、乱作为，新官不理旧事，言而无信，重招商轻落地、轻服务，影响营商环境，是服务经济社会发展方面的形式主义、官僚主义问题，是损害群众利益的行为。良好的投资环境，是企业家、投资者的信心之源。构建良好的招商引资环境，树立地方政府亲商安商的良好形象，集聚企业力量，有利于在激烈的区域竞争中把握先机，有利于地方经济社会健康发展。但是，当前在一些地方和部门仍存在着不作为、乱作为，新官不理旧事等破坏营商环境的行为，主要表现有：一些部门和单位对优化营商环境工作重视不够、标准不高、整治的力度不大，满足于泛泛提要求，没有深入细致研究、认认真真反思、扎扎实实整改，压力传导不到基层，效果没有体现出来。在涉企服务中，一些职能部门没有真正进入“服务”角色，官本位意识浓重，各自为政，缺乏沟通协作意识，相关基层政府部门和单位不按时限要求为企业办理，办事拖拉，效率不高，不作为、慢作为问题突出；在履行相关审批责任、维护市场秩序工作中乱作为，一些党员干部涉嫌向他人索要好处费、变相设置审批前置条件和提高门槛；一些基层干部和执法人员在行政和执法上存在惰性，个别人员甚至执法不公、随意执法，存在“小鬼难缠”、推诿扯皮等问题。这些问题的存在，反映了一些政府部门和党员干部在涉企服务方面的责任缺失、能力缺失。漠视营商环境和企业诉求甚至侵害企业权益，伤害了市场主体的利益和热情，给经济社会发展环境造成恶劣影响，危害不容忽视。利民之事，丝发必兴；厉民之事，毫末必去。实现经济社会的高质量发展，必须高度重视营商环境，不断提高区域发展的竞争力。各级党委和政府要树立“人人都是投资环境、个个都为招商引资服务”的政务理念，通过细致的工作正面引导、严肃的问责处理问题，切实优化投资环境，增强企业投资的吸引力和凝聚力。在构建优良营商环境过程中，既要实现门好进、脸好看、事好办，又要防止各种故意刁难投资者、吃拿卡要、勒索企业等违规违法行为。此外，曝光破坏营商环境典型案例，问责相关责任人，也是优化营商环境的重要举措。对破坏营商环境的行为，要做到“发现一起，查处一起，曝光一起”，做到“零容忍”，对事必须整改，对人必须问责，对破坏营商环境行为坚决说“不”，以严明的纪律为地方和区域经济社会发展提供保障。

本案中，鹿某作为环保局局长，本应当积极服务企业，营造良好的营商环境。但其却不作为、慢作为，怠于履行职责，漠视企业诉求甚至侵害企业权益，对企业生产发展设置障碍，伤害了企业的利益和热情，给经济社会发展环境造成恶劣影响，应当受到党纪责任追究。

一、违纪构成要件

根据《党纪处分条例》第一百一十六条规定，不作为、乱作为影响营商环境等损害群众利益行为，对直接责任者和领导责任者，要给予纪律处分。认定此行为，应符合以下构成要件。

1.主体。本违纪行为的主体是特殊主体，既包括从事公务的党员干部，也包括农村、社区等基层党员干部，还包括党组织。党组织有本行为的，追究直接责任者和领导责任者的纪律责任。

2.主观方面。本违纪行为在主观方面可以是故意，即行为人明知道不应该不作为、乱作为影响营商环境等损害群众利益，仍然故意为之。

3.客体。本违纪行为侵犯的客体是党的优良作风和群众的切身利益。

4.客观方面。本违纪行为在客观方面表现为在不作为、乱作为影响营商环境等损害群众利益。主要有以下具体表现形式。

一是违反有关规定向企业摊派费用、乱收费，加重企业负担的。所谓的“违反有关规定”，主要是指违反党中央、国务院印发的《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》等有关规定。在《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中，党中央、国务院重申：在国家法律、法规和有关规定之外，要求有关单位或个人无偿地、非自愿地提供财力、物力和人力的行为都是摊派，一律予以禁止。任何地方、部门和单位都不准收取上述文件所禁止的费用，不得以赞助、捐赠等为名变相向行政事业单位、企业和个人摊派。对目无法纪，继续乱收费、乱罚款和摊派的单位，其非法收入除按规定退还被收、被罚、被摊派的单位和个人，其余全部没收上缴财政，并由纪检监察机关或主管部门给予这些单位和审批部门领导人相应的党纪处分、政务处分。对私分财物、贪赃枉法或打击报复举报人者，要依法从重处理。

二是违反有关规定扣留、收缴企业和群众款物或者处罚企业和群众的。根据相关规定，党员干部不能随意扣留、收缴企业和群众款物或处罚企业和群众。所谓的“扣留”，是指用强制手段把人或物留（扣）住不放。扣留一般由行政机关依法进行，其他单位和个人不得随意使用。所谓的“收缴”，是指用强制手段查收缴获群众的财物。一般来说，收缴同样属于行政执法部门的一项职权，只能由有关部门依法进行。所谓的“处罚”，是指有关部门对犯错误或犯罪的人加以惩治的强制措施。如治安管理处罚，就是公安机关依法对扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的处理惩罚。处罚同样属于行政执法机关或司法机关的一项职权，只能由有关部门依法进行。对违纪违法扣留、收缴企业和群众款物或者处罚企业和群众的，必须严肃追究责任。

三是在管理、服务活动中违反有关规定收取费用的。为企业和群众服务是党员干部、公职人员的义务，特别是基层党组织和行政部门，直接面对群众、联系群众，往往承担着更多的管理服务职责。这些对企业和群众的管理服务活动，大多数都是义务的、免费的，具有公益性质的，随意收取费用就是违反党纪的行为。当然，对企业和群众的管理在管理、服务活动中，有一些是需要向企业和群众收取费用的，这些收费活动在性质上属于行政事业性收费，应当严格按照规定和程序办理。如果违反法律法规制度行使，就要受到党纪政务处分。

四是在办理涉及企业和群众事务时故意刁难、吃拿卡要的。所谓“办理涉及企业和群众事务”，是指党员干部和公职人员在履行职责过程所办理的涉及企业和群众的切身利益的各种事务。所谓的“刁难企业和群众”，是指对应当为企业和群众办的事，故意拖延不办，想方设法出难题、设障碍、设绊子，让群众在办理相关事务中门难进、脸难看、事难办，跑断腿，磨破嘴。所谓的“吃拿卡要”，是指在服务企业和群众过程中，利用职务便利向企业和群众索取各种好处、强拿硬占。这些行为实质是党员干部不能正确对待手中的权力，是公共权力异化为管理者“私权”的表现，把服务企业和群众的义务当作管理群众的特权，甚至借机以权谋私，其后果是严重损害党和政府的形象，损害党群干群关系，应当受到党纪的惩处。

五是其他侵害企业和群众利益行为的。这里是指以上所列的侵害企业和群众利益之外的其他侵害企业和群众利益的行为，是惩处侵害群众利益行为的兜底性条款。如“新官不理旧事”，言而无信，重招商轻落地、轻服务；为民服务单位和政务服务窗口态度差、办事效率低，政务服务热线、政府网站、政务APP运行“僵尸化”；等等。

二、认定违纪需要注意的问题

执纪实践中，要注意区分不作为、乱作为影响营商环境等损害群众利益行为与违法犯罪行为的界限。刑法规定有受贿罪，根据有关司法解释，对多次受贿未经处理的，累计计算受贿数额。因此，党员干部在管理服务活动中，多次利用职务便利索取、收受企业和群众财物的，累计达到一定数额以上，就涉嫌构成受贿犯罪，实践中应注意贯通执纪执法。

法条链接

《中国共产党纪律处分条例》

第一百一十六条有下列行为之一，对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分：

（一）对涉及群众生产、生活等切身利益的问题依照政策或者有关规定能解决而不及时解决，庸懒无为、效率低下，造成不良影响的；

（二）对符合政策的群众诉求消极应付、推诿扯皮，损害党群、干群关系的；

（三）对待群众态度恶劣、简单粗暴，造成不良影响的；

（四）弄虚作假，欺上瞒下，损害群众利益的；

（五）有其他不作为、乱作为等损害群众利益行为的。